의견청취 결여 절차상하자 독자성 인정

부동산 관련 행정법 사례를 통한 문제해결

 

의견청취를 결여한 절차 하자의 독자성 인정논의

 

사례 1 (▶제48회 사법고시 응용)

A시의 갑토지에 대하여 A시와 A시로부터 20킬로미터 밖에 위치한 B군, C군 등 3개 지역이 방사성폐기물 처분시설의 유치(사업인정)를 신청하였다. 국토교통부장관은 B군과 C군에 대하여는 설명회를 개최하였으나, A시에 대하여는 해당 수용대상 토지소유자인 갑의 반대를 이유로 설명회나 토론회를 개최하지 않는 등 토지소유자의 의견청위를 하지 않았다.

그 뒤 위 3개 지역에 대하여 주민투표를 실시한 결과 A시가 81.6%, B군이 55.24%, C군이 61.17% 찬성을 얻게 되자, 국토교통부장관은 부지선정위원회의 자문을 거쳐 A시의 사업인정 신청에 대하여 사업인정을 하였다.

A시 주민 갑은 국토교통부장관의 사업인정은 자신의 의견을 청취하지 않아 사업인정절차의 하자(흠)가 있다고 주장한다. 이러한 갑의 주장은 타당한가?

절차하자의 독자성 인정논의 사례#1

 

의견청취 절차하자 논의 필요성

설문은 사업인정을 함에 있어서, 토지소유자 갑의 의견청위를 하지 않은 것이 절차의 하자로 인정되는지와 관련된 사안이다. 이의 해결을 위해서 ①의견청취를 하지 않은 것이 절차상 하자인지, ②절차상 하자에 해당한다면 실체법상 요건위반 없이 절차상 하자만으로 독자적은 위법사유가 되는지를 살펴보고 갑주장의 타당성을 검토한다.

 

의견청취 결여 절차상 하자여부

1. 사업인정의 의의 및 법적 성질

사업인정이란 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것을 마하며(제2조 제7호), 국토교통부장관이 토지보상법 제20조에 따라서 사업인정을 함으로써 수용권이 설정되므로 이는 사업시행자와 토지소유자의 권리에 영향을 미치는 처분이다(제삼자효).

 

2. 사업인정의 절차

사업시행자가 국토교통부장관에게 사업인정을 신청하면 관계기관 및 시도지사와의 협의와 이해관계인의 의견청취를 거쳐 사업인정을 하는 경우에는 관보에 고시한다.

 

3. 의견청취를 거치지 않은 것이 절차상 하자인지

토지보상법 제21조에서는 이해관계인의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있으므로 토지소유자 감의 의견을 듣지 않은 것은 토지보상법상 사업인정절차의 하자를 구성한다고 볼 수 있다.

 

의견청취 결여 절차상 하자 독자성 인정 여부

1. 문제점

행정절차의 취지는 절차참여를 통하여 행정절차의 투명성, 객관성 확보인바 해당 처분의 실체적 내용과 직접적 연관성이 없음에도 독자적 위법성이 인정되는지에 대한 견해가 대립된다.

 

2. 절차적 하자의 독자성 인정 여부

1) 학설

 ① 적법절차의 보장 관점에서 독자적 위법사유가 되며, 특히 행정소송법 제30조 제3항에서 절차 하자로 인한 취소의 경우에 기속력을 인정한다는 점을 드는 긍정설과 ②절차는 수단에 불과하며, 동일한 처분을 다시 받게 되어 행정경제상 불합리하다는 점을 드는 부정설이 대립한다. ③기속, 재량을 구분하는 절충설이 있다.

 

2) 판례

대법원은 ①기속행위인 과세처분에서 이유부기 하자를, ②재량행위인 영업정지처분에서 청문절차를 결여한 것은 절차적 하자를 구성한다고 판시한 바 있다.

 

3) 검토

생각건대 내용상 하자만큼 절차적 적법성을 지키는 것이 필요하며, 현행 행정소송법 제30조 제3항에서 절차 하자로 인한 취소의 경우에 기속력을 준용하므로 독자적 위법사유가 된다고 보는 긍정설이 타당하다.

 

3. 사안의 경우

사업인정은 토지소유자의 재산권을 침해하는 제삼자효 행정행위이므로 이에 대한 의견청취는 헌법상 재산권 보장을 실현하는 사전적인 구제수단으로 볼 수 있다. 또한 행정소송법 제30조 제3항에서 절차의 하자를 규정하고 있으므로 의견청취를 결여한 것은 독자적인 위법성 사유로 인정될 수 있다.

 

하자치유 인정여부

국토교통부장관이 사업인정을 함에 있어서, 대상 토지소유자인 갑의 의견을 청취하지 않은 것은 토지보상법 제21조의 사전적 절차참여 기회를 박탈한 것이므로 헌법상 적법절차의 원리에 비추어 절차상 하자를 구성한다. 또한 주민투표를 거쳤다 하더라도 이는 갑의 의견을 청취하거나, 반영한 것으로 보기 어려우므로 하자의 치유는 인정되기 어려울 것이다.

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행정법 필수개념

 

행정행위의 하자라 함은 위법 또는 부당과 같이 행정행위의 효력의 발생을 방해하는 사정을 말한다.

행정행위의 위법 여부 판단시점 : 행정행위의 위법 여부는 원칙상 행정해위 시의 법령 및 사실상태를 기준으로 판단한다. 다만, 일정한 예외가 있다.

적법절차의 원칙이라 함은 국가권력이 개인의 권익을 제한하는 경우에는 개인의 권익을 보호하기 위한 적정한 절차를 거쳐야 한다는 원칙을 말한다. 적법절차의 원칙은 형사절차상의 영역에 한정되지 않고 입법, 행정 등 국가의 모든 공권력의 작용에 적용된다.