사업인정 의견청취 결여 절차상하자 독자성 인정

 

부동산 관련 행정법 사례를 통한 문제해결

 

의견청취를 결여한 절차 하자의 독자성 인정논의

 

사례 2

사업시행자 갑은 경기도 용인시 인근 지역에 대규모 택지개발을 위한 공익사업을 시행하기 위하여 사업인정을 신청하였고, 이에 국토교통부장관으로부터 사업인정을 받았다. 그 후 갑은 해당 공익사업의 시행지역에 거주하던 토지소유자 을 등과 보상금에 대한 협의를 하였으나 합의에 이르지 못하고 있었다.

그러던 중 예상보다 적은 보상액이 논의되자 공익사업의 시행에 대해 반대를 하던 토지소유자 을은 우연히 국토교통부장관이 사업인정 시 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 토지보상법)」 제21조에 의거 관계 도지사와 협의를 해야 함에도 이를 거치지 않은 사실을 알게 되었다.

을은 이러한 협의를 결한 사업인정의 위법성을 이유로 관할법원에 사업인정 취소소송을 제기하였다. 을의 주장은 타당한가?

절차하자의 독자성 인정논의 사례#2

사업인정 의견청취 결여 절차상 하자 논의 필요성

설문은 협의를 결한 사업인정의 적법성을 묻고 있다. 토지보상법 제21조에서는 관계 도지사와의 협의 등을 규정하고 있음에도 이러한 절차규정을 지키지 않은 것이 절차항 하자에 해당하는지와, 절차상 하자에 해당한다면 독자적 위법성 사유로 인정될 수 있는지를 검토하여 사안을 해결한다.

 

사업인정 협의 결여가 절차상 하자 여부

1. 사업인정의 의의 및 절차 등(토지보상법 제20조 내지 제22조)

사업인정이란, 국토교통부장관이 관련된 중앙행정기관과의 협의 및 이해관계인의 의견청취 등을 거쳐(관련된 제이익을 종합·고려), 해당 사업의 공익성이 침해되는 사익보다 크다고 인정되는 경우에 한하여 타인의 토지 등을 수용할 수 있는 사업으로 결정하는 것을 말하며, 특허이자 재량행위이다.

 

2. 절차규정의 취지

행정에 대한 실체법적 통제만으로는 행정에 대한 통제가 실효성을 가지지 못하는 경우가 늘어나게 되었다. 행정절차는 이해관계인의 의견을 사전에 고려하도록 하고 행정기관으로 하여금 신중하고 공정한 행정을 하도록 함으로써 국민의 권익에 대한 침해를 미연에 방지할 수 있다. 그리하여 행정절차를 <사전적 권리구제제도>로 보기로 한다.

 

3. 사안의 경우(협의 결여가 절차상 하자인지)

사업인정은 관련된 제이익을 종합·고려하여 그 발령여부를 판단하여야 하며, 관련된 제이익을 합리적으로 고려하기 위해서 토지보상법에서는 관련기관과의 협의 및 이해관계인의 의견청취절차를 규정하고 있는 것으로 보아야 할 것이다. 따라서 이러한 절차규정을 준수하지 않은 것은 절차상 하자라고 보아야 할 것이다.

 

절차상하자의 독자성 인정논의

1. 문제점

법원은 취소소송의 대상이 된 처분이 절차상 위법한 경우 해당 처분의 실체법상의 위법 여부를 따지지 않고 또는 실체법상 적법함에도 불구하고 절차상의 위법만을 이유로 취소 또는 무효확인할 수 있는지 문제 된다.

 

2. 절차 하자의 독자성 인정논의

1) 학설

①적법절차 보장 관점에서 독자적 위법사유가 되며, 특히 행정소송법 제30조 제3항에서 절차적 하자로 인한 취소의 경우에도 기속력을 인정한다는 점을 논거로 하는 긍정설과 ②절차는 수단에 불과하며, 적법한 절차를 거진 동일한 처분을 다시 받게 되어 행정경제상 불합리하다는 점을 논거로 하는 부정설이 대립한다. ③또한 기속, 재량을 구분하는 절충설이 있다.

 

2) 판례

대법원은 ①기속행위인 과세처분에서 이유부기 하자를, ②재량행위인 영업정지처분에서 청문절차를 결여한 것은 절차적 하자를 구성한다고 판시한 바 있다.

 

3) 검토

생각건대 내용상 하자만큼 절차적 적법성을 지키는 것이 필요하며, 현행 행정소송법 제30조 제3항에서 절차 하자로 인한 취소의 경우에도 기속력을 준용하고 있으므로 독자적 위법사유가 된다고 보는 긍정설이 타당하다.

 

3. 사안의 경우(위법성 정도)

설문상 시도지사와의 협의를 거치지 않은 절차적 하자의 독자성이 인정되며, 통설 및 판례의 태도(중대명백설)에 따를 때, 이는 토지보상법 제21조 규정의 위반으로 일반인의 식견에서 명백하며, 절차규정의 취지를 달성하지 못하는 것으로서 중대한 하자에 해당한다고 볼 것이다.

 

절차상 하자 사안의 해결(무효선언적 의미의 취소)

설문상 협의절차를 결여한 국토교통부장관의 사업인정은 중대하고 명백한 하자로서 무효라고 할 것이므로 을의 주장은 타당한 것으로 판단된다. 을은 해당 취소소송에서 무효선언적 의미의 취소판결을 받을 수 있을 것이다.

 

행정법 필수개념

'중대 명백설'은 행정행위의 하자의 내용이 중대하고, 그 하자가 외관상 명백한 때에는 해당 행정행위는 무효가 되고, 그중 어느 한 요건 또는 두 요건 전부를 결여한 경우에는 해당 행정행위는 취소할 수 있는 행정행위에 불과하다는 학설이다.

하자의 중대성이란 행정행위가 중요한 법률요건을 위반하고, 그 위반의 정도가 성대적으로 심하여 그 흠이 내용상 중대하다는 것을 말한다.

하자의 명백성이란 하자가 일반인의 인식능력을 기준으로 할 때 외관상 일견 명백하다는 것을 말한다.
- 형식상 하자 : 주체에 관한 하자, 절차에 관한 하자, 형식에 관한 하자
- 내용상 하자 : 내용에 관한 하자