사업인정 의의 취지 법적성질 요건 효력 권리구제

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 (약칭 : 토지보상법)

제20조(사업인정)
 ① 사업시행자는 제19조에 따라 토지 등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다. <개정 2013. 3. 23.>

부동산 공용수용의 보통절차

 

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부동산개발 공용수용 사업인정

1. 사업인정 의의 취지(토지보상법 제20조)

사업인정이란 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것을 말하며(제2조 제7호), 사업 전의 공익성 판단, 사전적 권리구제(의견청취, 절차참여), 수용행정의 적정화, 피수용자의 권리보호에 취지가 있다.

2. 사업인정 법적성질

1) 처분성

국토교통부장관이 토지보상법 제20조에 따라서 사업인정을 함으로써 수용권이 설정되므로 이는 국민의 권리에 영향을 미치는 처분이다. 판례는 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 수용권을 설정하는 형성행위라고 판시한 바 있다.

 

2) 재량행위성

토지보상법 제20조의 규정상 "~을 받아야 한다."라고 하여 불명확하나, 국토교통부장관이 사업인정 시에 이해관계인의 의견청취를 거치고 사업과 관련된 제 이익과의 형량을 거치는바 재량행위이다. 공익사업을 위한 필요에 대한 증명책임은 사업시행자에게 있다.

 

3) 제삼자효 행정행위

 

 

4) 고시의 법적 성질

  (1) 고시의 의의

   고시는 기본적으로 대통령령인 [행정업무의 효율적 운영에 관한 규정]이 규정하는 바와 같이 일정한 사실을 일반 국민들에게 알린다는 의미의 통지나 공고의 의미를 내포하고 있다.

 

  (2) 검토

   사업인정 고시는 사업인정의 효력발생요건으로서 사업인정과 결한하여 사업인정의 효력을 발생시키기 위한 절차 및 형식요건으로서 사업인정과 결합하여 원활한 공익사업의 시행을 가능케 하는 특허의 성질을 갖는다고 볼 것이다.

 

3. 사업인정의 요건

1) 주체

토지보상법상 사업인정의 권한은 국토교통부장관이 갖는다. 이와 별도로 개별법에서 주된 인·허가를 받으면 사업인정이 의제되는 규정을 둔 경우에는 주된 행위의 인 ·허가권자에게 권한이 있다고 볼 수 있다.

 

2) 내용

  (1) 공익사업에 해당할 것

   사업인정의 목적이 구체적인 사업실행을 통한 공익실현에 있으므로 토지보상법 제4조 제1호 내지 제5호의 사업에 해당하여야 한다. 이에 각 개별법에서 사업인정을 의제하는 경우를 포함한다.

 

  (2) 사업을 시행할 공익성이 있을 것

   사업인정에 관련된 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론, 공익 상호 간 및 사익 상호 간에도 정당하게 비교 ·교량하여야 하고 그 비교 ·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 한다. 이에 대한 입증책임은 사업시행자에게 있다.

 

  (3) 사업시행 의사와 능력을 갖출 것

   해당 공익사업을 수행하여 공익을 실현할 의사나 능력이 없는 자에게 타인의 재산권을 공권력적 ·강제적으로 박탈할 수 있는 수용권을 설정하여 줄 수는 없으므로, 사업시행자에게 해당 공익사업을 수행할 의사와 능력이 있어야 한다는 것도 사업인정의 한 요건이라고 보아야 한다.

 

3) 절차

  (1) 일반적인 경우

   사업시행자가 국토교통부장관에게 사업인정을 신청하면 국토교통부장관은 관계기관 및 시 ·도지사 및 중앙토지수용위원회와 협의를 하고 이해관계인의 의견을 청취해야 한다. 사업인정을 하는 경우에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시 ·도지사에게 통지하고 관보에 고시하여야 한다.

 

  (2) 의제사업의 경우

   사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가 ·승인권자 등은 사업인정이 의제되는 지구지정 ·사업계획승인 등을 하려는 경우 중앙토지수용위원회와 협의하여야 하며, 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다.

 

(3) 토지수용위원회의 협의

   중앙토지수용위원회는 협의를 요청받은 경우 30일 이내에 사업인정에 이해관계가 있는 자에 대한 의견수렴절차 이행 여부, 허가 ·인가 ·승인대상 사업의 공공성, 수용의 필요성, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 검토하여 의견을 제시해야 한다(30일 범위 내에서 연장 가능). 같은 기간 내에 의견을 제시하지 아니하는 경우에는 협의가 완료된 것으로 본다.

 

  (4) 협의의 법적 성질

   ①관계중앙행정기관 장 등과의 협의의 경우

   관계 중앙 행정기관 장 등과의 협의를 하라고 규정한 의미는, 해당 사업의 시행에 필요한 자문을 구하라는 것이지 그 의견에 따라 처분을 하라는 의미는 아니므로 이는 자문의 성질을 갖는다고 볼 것이다.

 

   ②중앙토지수용위원회의 협의의 경우

   토지수용위원회는 해당 사업의 공공성, 수용의 필요성 및 사업시행자의 수행능력 등을 종합 검토하여 의견을 제시해야 하므로 이는 동의(승인)의 법적 성질을 갖는다고 볼 것이다.

 

4) 형식

행정절차법에 따라 서면으로 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시 ·도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명이나 명칭, 사업의 종류, 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목을 관보에 고시한다.

4. 사업인정 효력

1) 사업인정고시

사업인정은 고시한 날부터 그 효력이 발생한다. 사업인정고시는 사업인정처분의 한 구성요건으로 절차요건으로 보는 것이 타당하다. 다만 이는 효력발생요건이기도 하다. 판례는 사업인정고시 절차를 누락한 경우 절차상 위법으로 취소상에 해당한다고 판시한 바 있다.

 

2) 효과

  (1) 토지수용권 발생

   사업인정이 고시됨으로써 사업시행자는 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 목적물을 수용할 수 있는 권한이 부여된다.

 

  (2) 수용목적물 확정

   국토교통부장관이 사업인정을 고시할 때에는 토지세목을 함께 고시해야 한다. 사업인정이 고시되면 수용 또는 사용할 토지의 범위가 특정되며 사업시행자는 그 범위 내에서 공익사업의 시행에 따른 권리를 행사할 수 있고 현재 또는 장래의 권리자에게 대항할 수 있다(대판 1987.9.8, 87누 395)

 

  (3) 토지 등의 보전의무

   사업인정고시가 된 후에는 누구든지 고시된 토지에 대하여 사업에 지장을 줄 우려가 있는 형질의 변경이나 물건을 손괴하거나 수거하는 행위를 하지 못한다(토지보상법 제25조 제1항).

 

3) 토지, 물건의 측량, 조사권 발생

 

 

4) 관계인의 범위 제한

사업인정의 고시가 된 후에는 권리를 취득하는 자는 기존의 권리를 승계한 자를 제외하고는 관계인에 포함되지 않는다(토지보상법 제2조 제5호).

 

5) 조서의 작성 의무

협의에 의한 취득 또는 사용을 위해 토지조서 및 물건조서를 작성했다고 하더라고 사업인정 이후 조서를 다시 작성하여야 한다. 다만 변동이 없는 경우에는 생략이 가능하다.

 

5. 사업인정의 효력소멸

1) 재결신청기간 해태로 인한 실효(제23조)

 ① 사업인정 후 1 년 이내에 재결신청을 안 하면 1 년이 되는 다음 날 실효된다.

 ②이는 해제조건의 성질을 갖는 법정부관의 성 질을 갖는다.

 ③ 사업구역 중 일부에 대한 토지에 대해서만 재결신청을 하지 않은 경 우에는 그 일부에 대해서 사업인정의 효력 이 상실된다.

 

2) 폐지 · 변경에 의한 실효(제24조)

 ① 사업인정고시 후 사업의 전부 또는 일부를 폐지 · 변경함으로써 토지를 수용 또는 사용할 필요가 없게 된 경우, 시 · 도지사의 고시가 있으면 사업인정의 효력은 상실한다.

 ② 따라서 사업인정 발령 후의 사유를 이유로 하므로 철회로 본다.

 

3) 효력소멸에 대한 권리구제

 ① 실효 및 사업의 폐지 · 변경으로 인한 손 실을 보상해야 한다.

 ② 실효 여부에 다툼 이 있으면 실효확인소송을 제기할 수 있다. 

 

6. 사업인정 권리구제

1) 사업시행자 입장에서의 권리구제

  (1) 사업인정신청 거부, 부작위 시 권리구제

   의무이행심판, 거부처분취소소송, 부작위위법확인소송을 통해 제기할 수 있으며 입법론으로 의무이행소송이 있다. 단, 사업인정거부에 대한 집행정지신청에 대하여는 신청의 이익이 없으므로 일반적으로 인정되지 않는다.

 

  (2) 부관부사업인정에 대한 권리구제

  국토교통부장관이 사업인정을 발령하면서 사업인정과 실질적 관련성이 인정되지 않는 기부채납 등의 부관을 부가한 경우에는 부관부사업인정에 대하여 행정재송을 제기할 수 있을 것이다.

 

  (3) 예방적 금지소송 및 가처분의 가능 여부

   판례는 현행 행정소송법상 예방적 금지소송 및 가처분을 인정하고 있지 않고 있다.

 

  (4) 사업인정 취소재결에 대한 권리구제

   행정심판의 재결에 의해서 사업인정이 취소된 경우에는 사업인정을 받았던 사업시행자는 해당 행정시판의 재결을 다투는 행정소송을 제기할 수 있다. 이는 재결고유의 하자를 다투는 재결소송이 될 것이다.

 

2) 피수용자 입장에서의 권리구제

  (1) 사전적 권리구제

   토지보상법 제21조는 사업인정에 있어 미리 이해관계인의 의견을 듣도록 하여 절차적 참여를 통한 사전적 권리구제가 가능하도록 하였다. 그러나 개별법에서 사업인정 의제규정을 둔 경우가 많고 이해관계인의 의견청취절차가 누락된 경우가 많다. 따라서 청문이나 공청회 등의 도입도 고려할 만한다. 기타 입법론으로 예방적 부작위소송이나 가처분신청도 고려해 볼만한다.

 

  (2) 사후적 권리구제

  ①사업인정이 적법할 때의 권리구제

    적법한 사업인정으로 인하여 당사자에게 특별한 희생이 발생한 경우에는 관계행정청(사업시행자)에게 손실보상을 청구할 수 있다.

 

  ②사업인정이 위법한 경우

    가. 행정쟁송

      토지보상법에 사업인정불복에 관한 명문규정이 없는바 행정심판법 제3조 및 행정소송법 제8조에 의거하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있다. 또한 판결의 실효성 확보를 위하여 일정요건을 충족하는 경우에는 집행정지를 신청할 수 있을 것이다.

 

    나. 손해배상청구 등

     위법한 사업인정으로 인해 손해를 입은 당사자는 국가배상법상에 의한 일정한 요건을 충족하는 경우에 손해배상청구가 가능할 것이다. 또한 공행정작용으로 인하여 야기된 위법한 상태가 계속되어 권익을 침해받고 있다면, 그 위법한 상태를 제거하여 침해 이전의 상태로 회복시켜 줄 것을 청구하는 결과제거청구권의 행사도 고려할 수 있다.

 

3) 제삼자 입장에서의 권리구제

제삼자라 하더라도 법률상 이익이 있다면 원고적격이 인정된다. 환경영향평가 대상지역에 거주하는 주민은 해당 사업계획승인청분을 다툴 원고적격이 있다. 지역 밖의 주민이더라도 수인한도를 넘는 침해를 입증하면 원고적격을 인정받을 수 있다.

 

 

 

 

관련문제

 

1) 사업인정의 구속력

토지수용위원회는 사업인정에 반하는 재결을 할 수 없다. 또한 사업인정을 무의미하게 하는, 즉 사업의 시행이 불가능하게 되는 것과 같은 재결을 행할 수는 없다.

2) 하자승계

사업인정의 목적은 공익성 판단이고 재결의 목적은 수용의 범위 확정인 바 사업인정의 하자는 재결에 승계되지 않는다. 하지만 사업인정이 당연무효인 경우에는 하자가 당연 승계된다./p>

3) 취소 시 효력

사업인정이 취소되면 수용재결은 그 효력을 상실하나, 수용재결이 취소되었다고 하여 사업인정이 취소되어야 하는 것은 아니다.